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江南

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《江南城镇的空间、形态与管理(1912-1949)》,2013  

2017-08-23 21:41:56|  分类: 江南研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《江南城镇的空间、形态与管理(19121949)》



邹逸麟编:《明清以来长江三角洲地区城镇地理与环境研究》,商务印书馆,2013
《江南城镇的空间、形态与管理(1912-1949)》,2013 - 江南 - 江南

 


五 行政系统与格局变化

 

与中国其他地方一样,江南城镇的行政制度自入民国以来,多有变化。

1914年开始,江南地区也曾设有道一级区划。像金陵道,即以清代的江宁、镇江二府辖地为范围,除以江宁(南京)为驻地外,还辖有句容、溧水、高淳、江浦、六合、丹徒、丹阳、金坛、溧阳、扬中等11县,至1927年废止。原来的上海道改为沪海道,驻地在旧上海县城,辖地还包括了松江、南汇、昆山、宝山4县,后来范围扩大至上海、吴县、吴江、常熟、昆山、松江、青浦、金山、奉贤、南汇、川沙、太仓、嘉定、宝山、崇明等15县,此后又裁去了吴县、吴江、常熟、昆山4县,增加海门,统计还有12个县,至1927年废止。苏常道则是以清代苏州、常州两府及通州直隶州辖境划置,驻地在吴县,统辖吴县、常熟、昆山、吴江、武进、无锡、宜兴、江阴、靖江、南通、如皋、泰兴等12县,至1927年废止。浙西的杭嘉湖地区,归钱塘道,驻地在杭县,辖有杭县、海宁、富阳、余杭、临安、於潜、新登、昌化、嘉兴、嘉善、海盐、崇德、平湖、桐乡、吴兴、长兴、德清、武康、安吉、孝丰等20个县,也在1927年废止。[1]

按照常规的行政机构设置,在1940年公布的“县各级组织纲要”指导下,县级政府组织系统在省政府、行政督察区专员的管理之下,有县党部、县长及其下属的县政会议机构,下设警察局、卫生院、民政科、财政科、教育科、建设科、军事科、地政科、社会科。县以下、乡镇一级的机构设置一般是这样四个层级:[2]

①区长—卫生所、警察所、民政指导员、财政指导员、建设指导员、教育指导员、军事指导员;

    ②乡镇长-民政股、经济股、文化股、警卫股;

    ③保长-民政干事、经济干事、文化干事、警卫干事;

④甲长:户长会议、甲居民会议。

这些是当时政府理想的规划体系。其中的保甲即为基层社会管理的重要一环。“地保”(保长)制度各地不同,主要职责在“行政”或“催赋”。南汇县“地保”的专职就是“催收粮赋”,在1933年被改回称“图正”了,与其他地方有些不同。[3]

地方基层行政系统,自民国伊始一般是市乡制。在苏州,市乡制其实多由城市-市镇体系构成。苏州所辖的市乡共有28个,主要如下:[4]

苏州市、浒关市、陆墓市、木渎市、横泾市、南北桥市、周庄市、湘城乡、陆墓乡、黄埭乡、甪直乡、光福乡、尹山乡、郭巷乡、善人桥乡、蠡墅乡、金墅乡、斜塘乡、东前山乡、西华乡、东后山乡、西山乡、车坊乡、油泾乡、东桥桥、香山乡、五泾乡、唯亭乡。

常熟县则从1912年开始,县以下共辖35个市乡;主要有4个市,即海虞市、东唐市、梅李市与沙洲市,其他的归感、归政、练罗、耿泾、三塘、鹿苑、新庄、慈妙、归义、西义、凤凰、太和、里仁、东城、辛安、白茆、何市、浒浦、东张、徐市、罟苏、董沈、虹桥、横泾、吴周泾、支塘、任阳、吴市、塘桥、谢桥与福山,都属乡制。到19298月,根据当时国民政府颁布的县组织法,县以下改行区乡制,以区统乡,全县规划为15个区。但在此后,于1934年这15个区被改成8个区,在区之下,百户之上的村庄为乡、不足百户的联合邻村为乡,百户以上的街市为镇,不足的也编入乡。这样,常熟全县就划为260个乡镇。19465月,对区以下的乡镇又进行了扩、并,划为82个乡镇,并且重编保甲组织,其行政管理的体系就形成了区-乡镇-保甲的新结构。[5] 有关1929年的区乡情况,详参下表3

 

3                             1929年常熟县的区乡规划体系

区别

区序

等级

所辖市乡

区公所驻地

古虞

一区

海虞市、古苏乡

城内读书里

梅塘

二区

梅李市、虹桥乡

梅李镇

横塘

三区

东塘市、横泾乡

东唐市镇

南沙

三区

沙洲市

西港镇

浦城

四区

塘桥乡、鹿苑乡、新庄乡、三塘乡

塘桥镇

红豆

六区

白茆乡、任阳乡

白茆镇

苑华

七区

练罗乡、归感乡

练塘镇

福山

八区

福山乡、慈妙乡、耿泾乡

福山镇

凤凰

九区

凤凰山乡、西义乡、里仁乡、太和乡

西徐市镇

东吴

十区

东张乡、吴市乡

东乡市镇

正修

十一区

支塘乡、何市乡

支塘镇

九淛

十二区

归义乡、谢桥乡

大义镇

贵泾

十三区

徐市乡、董沈乡

徐市镇

元和

十四区

东城乡、辛安乡、归政乡

莫城镇

江城

十五区

浒浦乡、吴周泾乡

浒浦镇


 

吴江县地方过去曾按户口多寡,也按市乡体系,将全境划分作六市十二乡。到民国前期,更划为八大区,即吴江市与八斥、湖东西、南厍等乡为第一区;同里市为第二区;盛泽市为第三区;黎里市为第四区;震泽市、吴乡为第五区;周庄、芦墟、莘塔、北厍四乡为第六区;严墓市为第七区;平溪、梅堰、横扇、五都四乡为第八区。[6]

青浦县开始主要也是区乡体系,但在北伐战争之后被废,区域名称重新更定,共分为13个区,即中心区、章蒸区、西坪区、金泽区、商洋区、赵屯区、青白区、福泉区、黄渡区、七宝区、蟠崧区、北凤区与辰余区。1935年整顿保甲制度,全县设立8个区公区。到1937年,全县设定为892乡镇。抗战后变动更为频繁,先是恢复至战前的区划,仍设8个区,88个乡镇辖620保、5861甲。1946年又改设93个乡镇,次年合并乡镇为27个,到1948年被缩并成49乡,即城厢镇、珠溪镇、练塘镇、重固镇、赵金乡、干山乡、佘山乡、白鹤乡、黄渡乡、龙凤乡、金泽乡、商榻乡、西岑乡,下辖共计101保、2281甲;并改设东、西两区署。[7]

1931年始,各地规划行政督察区,江苏省被划作13个督察区。下面各区都与江南核心区相关,所列的首县即为驻地所在:[8]

第一区:镇江、丹阳、高淳、句容、金坛、扬中、溧水;

第二区:武进、无锡、宜兴、江阴、溧阳;

第三区:吴县、常熟、昆山、吴江;

第四区:松江、青浦、金山、奉贤;

第五区:上海、南汇、川沙;

第六区:嘉定、太仓、宝山。

这个区划维持没有多久,到1933年即被重新调整,主要有“溧阳区”(辖溧阳、丹阳、句容、金坛、镇江、宜兴、溧水、高淳、扬中;句容、溧水、高淳3县到1935年划入“江宁区”)、“无锡区”(辖无锡、武进、江阴、常熟、太仓、昆山、吴县、吴江)、“松江区”(辖松江、金山、奉贤、南汇、川沙、上海、宝山、嘉定、青浦)等。后来19391944年间又有调整,仍以序号排列,主要有第一区(辖溧阳、丹阳、金坛、镇江、宜兴、江宁、句容、溧水、高淳)、第二区(辖无锡、武进、江阴、常熟、太仓、昆山、吴县、吴江、宝山、嘉定)、第三区(辖松江、金山、奉贤、南汇、川沙、上海、青浦;1945年增加了崇明)等。1945年开始,这个区划又有调整,主要有第一区(辖丹阳、江宁、镇江、句容、金坛、溧水、高淳、溧阳、宜兴)、第二区(辖吴县、无锡、武进、江阴、常熟、太仓、吴江、昆山)、第三区(辖松江、南汇、上海、青浦、金山、川沙、奉贤、宝山、崇明、嘉定及嵊泗设治局)等。在浙西,1932年浙江各地分设了行政督察专员特区,但因杭嘉湖地区离杭州较近而未设。到1935年重新调整后,主要有第一区(辖吴兴、长兴、安吉、德清、武康、余杭、孝丰、临安、於潜、昌化)、第二区(辖嘉兴、杭县、海宁、嘉善、平湖、海盐、富阳、桐乡、崇德、新登)等。1940年重新划区后,主要有第一区(辖於潜、昌化、临安、余杭、杭县、分水、新登、富阳)、第二区(辖安吉、孝丰、长兴、吴兴、武康、德清)、第十区(辖桐乡、崇德、海宁、海盐、平湖、嘉兴、嘉善)等。1943年的划分调整不大,主要有第一区(辖於潜、昌化、临安、余杭、杭县、分水、新登)、第二区(辖安吉、孝丰、长兴、吴兴、武康、德清)、第十区(辖海盐、桐乡、崇德、海宁、平湖、嘉兴、嘉善)等。1945年抗战胜利,又作了较大的调整,与浙西相关的主要是第一区(辖吴兴、长兴、於潜、余杭、临安、昌化、安吉、孝丰、德清、武康、嘉兴、嘉善、平湖、海盐、崇德、桐乡)。[9] 以上各区所辖的县份统计中,首县即为专署驻地。

从县级行政的层面来说,这种变化似乎带有“民主”化的倾向,但实际上仍是国家对于地方社会控制的变换方式,那些繁复的党政机构,不过是国家对于民众进行垂直控制的一种新系统。金山县地方“绅士”曾有一个概述:[10]

 

民国元年,办理自治,县有议事会,自治区分两市六乡,市乡各有议会,颇具民主之象。及袁氏帝制自为,下令取消各省自治,本县及各级议会,无形中止。迨十二年冬,江苏各县议会,奉令恢复,民意又有代达机关,十六年,国民政府奠都南京,各县设国民党党部,一切权力属于党,开始训政,不设议会,迄于中日战争,沿而未革。抗战期间,后方各省,纷纷成立各级议会,实行自治,中央亦以训政完成,宣告还政于民,故江苏各县,自胜利收复后,即奉令组织临时参议会,藉以宣扬民意,代达民情,一面设选举事务所,编制选民册,办理甲乙种公职候选人登记,预备选举,成立正式参议会。

 

所述内容,清楚地说明了地方自治或地方议会的“民主”化政治形态的变迁大概。

在县级城市的行政官吏系统中,包括县长、秘书、民政科长、财政科长、建设科长、教育科长、军事科长、田粮科长、地政科长、社会科长、会议主任、人事管事员、劳动服务团总干事、警佐、司法审判官、军法官、保安大队长、卫生院长与县税稽征处主任这些主要的职员。[11] 这虽然较明清时代县衙的主要职员县令、县丞、主薄、典史、巡检司以及衙署中的吏、户、礼、兵、刑、工六部吏员等[12],有了更为细密化的职责与人员分配,但具体工作的内容,其实也相差无几。仅以民政而言,内容就十分琐细,主要有:编查户口保甲,整理乡政区划;厉行禁烟禁毒,限期根绝毒害;整理人民团体,组织农商教育等会;建立民意机构,办理选举事务;加强基层组织,分期抽调各区自治人员,加以训练;实施防疫工作,普遍注射疫苗。[13]

嘉兴县政原设7个区,后调整为6个区、64个乡镇。6个区即城区、凤桥区、新丰区、王江泾区、新塍区、王店区。具体而言,城区有安吴镇、湖广镇、东南镇、北平镇、中穆镇、东栅镇、塘汇镇、双桥镇、双中镇、真如乡、双南乡、湘溪乡;王店区有王店镇、镇东乡、保大乡、塘桥乡、泰石乡、国界乡、宁清乡;凤桥区有凤桥镇、石佛镇、雷普镇、余贤镇、新社镇、余西乡、汉南乡、汉中乡、大桥镇、汉北乡等。各区设乡镇建设联合办事处,乡镇设乡镇公所;各乡镇的保甲组织重新进行了调整编制,加强了对基层组织的管辖。[14]

在湖州西部的安吉、孝丰地区(即今天两县合并后的安吉地区),地方政府开始有内务、财政、教育三科,1918年增设了实业科。1927年曾调整为总务、民政、财政、教育、建设各科,在县下之领导下,分掌县政。1941年,安吉、孝丰两县各设民政、财政、教育、建设、社会、田粮、军事7科及秘书、会计、合作3室。到1948年,安吉县政府官员及办事人员有69人,孝丰则为61人。在乡镇基层机构方,1934年前,区、乡镇为区公所、乡镇公所,其下分设闾、邻。1934年时实行保甲制,改行政区为保甲督导区,闾、邻随之改为保甲。到次年,安吉共有185保、1847甲,孝丰则有190保、1908甲。19391940年实行新县制,以强化对乡村的控制,其体系一如1940年公布的“县各级组织纲要”。抗战胜利后,区署被裁撤,整编乡镇,保甲制度得到强化,并与县党部联合成立了所谓的“戡乱委员会”。[15]

像这样调整区乡机构、健全保甲组织的举措,在江南是带有普遍性的。




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